Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2027 kembali memperlihatkan semakin besarnya skala APBN. Belanja Negara direncanakan mencapai Rp4.097,2 triliun, meningkat dibandingkan APBN 2026 sebesar Rp3.842,7 triliun. Dari jumlah tersebut, sekitar Rp3.362,2 triliun merupakan Belanja Pemerintah Pusat, sedangkan Rp735 triliun dialokasikan sebagai Transfer ke Daerah (TKD). Secara nominal, TKD memang meningkat Rp42 triliun atau sekitar 6,1 persen dibandingkan APBN 2026 sebesar Rp693 triliun.
Kenaikan tersebut sepintas memberikan kesan bahwa tekanan terhadap fiskal daerah yang terjadi pada 2026 mulai dikoreksi. Namun, angka nominal saja belum cukup untuk membaca arah hubungan fiskal pusat dan daerah. Pertanyaan yang lebih relevan adalah apakah kenaikan TKD tersebut cukup besar dibandingkan dengan pertumbuhan Belanja Negara dan perkembangan ukuran perekonomian nasional. Dalam perspektif inilah RAPBN 2027 memperlihatkan sesuatu yang menarik: TKD meningkat secara nominal, tetapi posisi relatif fiskal daerah dalam struktur APBN dan perekonomian nasional masih terus mengecil.
Membaca Resentralisasi dari Rasio terhadap PDB
Desentralisasi fiskal pada dasarnya merupakan konsekuensi dari desentralisasi urusan pemerintahan. Ketika sebagian kewenangan pelayanan publik diserahkan kepada pemerintah daerah, sumber daya untuk membiayai kewenangan tersebut juga harus mengikuti. Karena kemampuan pemerintah daerah menghasilkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) sangat berbeda, Transfer ke Daerah menjadi instrumen utama untuk menjembatani ketimpangan antara kebutuhan belanja daerah dan kemampuan fiskalnya. Dengan demikian, TKD bukan sekadar mekanisme distribusi APBN, tetapi bagian integral dari desain desentralisasi pemerintahan Indonesia.
Salah satu cara sederhana untuk membaca perubahan arah desentralisasi fiskal adalah membandingkan perkembangan Belanja Pemerintah Pusat terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) dengan TKD terhadap PDB. Rasio terhadap PDB penting karena mengurangi bias akibat kenaikan nominal anggaran dari tahun ke tahun. Dengan ukuran tersebut dapat dilihat apakah sumber daya fiskal yang dikelola Pemerintah Pusat dan yang dialihkan kepada pemerintah daerah meningkat atau menurun relatif terhadap kapasitas ekonomi nasional.
Data 2015–2027 menunjukkan pola yang cukup jelas. Pada 2015, Belanja Pemerintah Pusat mencapai sekitar 10,25 persen PDB, sementara TKD mencapai sekitar 5,40 persen PDB. Selama 2015–2019, rasio TKD relatif stabil pada kisaran 5–5,7 persen PDB. Bahkan pada 2016 mencapai sekitar 5,72 persen PDB. Pada periode tersebut, posisi fiskal daerah relatif terjaga meskipun terjadi fluktuasi pada Belanja Pemerintah Pusat. Setelah 2019, kedua indikator tersebut mulai bergerak semakin menjauh. Rasio TKD turun menjadi sekitar 4,94 persen PDB pada 2020, 4,63 persen pada 2021, 4,17 persen pada 2022, dan 3,90 persen pada 2024. Berdasarkan realisasi sementara, pada 2025 rasio TKD terhadap PDB berada pada sekitar 3,78 persen.
Perubahan menjadi jauh lebih tajam pada 2026. Dengan alokasi TKD sebesar Rp693 triliun dan PDB nominal sekitar Rp25.714 triliun, rasio TKD turun menjadi hanya sekitar 2,69 persen PDB. Sebaliknya, Belanja Pemerintah Pusat sebesar Rp3.149,7 triliun mencapai sekitar 12,25 persen PDB. RAPBN 2027 ternyata belum mengubah arah tersebut. Meskipun TKD dinaikkan menjadi Rp735 triliun, dengan PDB nominal yang diperkirakan sekitar Rp27.967 triliun, rasio TKD justru kembali turun menjadi sekitar 2,63 persen PDB. Sementara itu, Belanja Pemerintah Pusat sebesar Rp3.362,2 triliun tetap berada pada sekitar 12,02 persen PDB. Artinya, kenaikan nominal TKD pada 2027 belum cukup untuk mempertahankan, apalagi meningkatkan, posisi relatif fiskal daerah terhadap perekonomian nasional.
Dua garis pada Gambar 1 memberikan gambaran yang cukup kuat mengenai perubahan distribusi sumber daya fiskal. Jika pada 2015 rasio TKD masih lebih dari setengah rasio Belanja Pemerintah Pusat terhadap PDB, pada RAPBN 2027 besarnya tinggal sekitar seperlima. Dengan kata lain, Belanja Pemerintah Pusat terhadap perekonomian nasional cenderung membesar, sedangkan sumber daya yang ditransfer kepada pemerintah daerah justru terus mengecil.
Dari Rp35 Menjadi Rp18 dari Setiap Rp100 Belanja Negara
Indikator kedua yang bahkan lebih mudah dipahami adalah rasio TKD terhadap total Belanja Negara. Rasio ini menjawab pertanyaan sederhana: dari setiap Rp100 yang dibelanjakan melalui APBN, berapa rupiah yang dialihkan kepada pemerintah daerah? Pada 2015, TKD mencapai Rp623,1 triliun dari total Belanja Negara Rp1.806,4 triliun. Artinya, sekitar 34,5 persen Belanja Negara dialihkan kepada daerah. Pada 2017 proporsinya bahkan mencapai hampir 37 persen. Secara umum, selama periode 2015–2019 sekitar sepertiga Belanja Negara masih dialokasikan melalui transfer kepada daerah.
Setelah itu, porsinya terus menurun. Rasio TKD terhadap Belanja Negara menjadi sekitar 29,4 persen pada 2020, 28,2 persen pada 2021, 26,4 persen pada 2022, dan 24,7 persen pada 2024. Berdasarkan realisasi sementara 2025, porsinya sekitar 25,4 persen. APBN 2026 kembali menunjukkan perubahan yang sangat mencolok. Dengan TKD Rp693 triliun dan Belanja Negara Rp3.842,7 triliun, bagian TKD turun menjadi hanya sekitar 18,03 persen dari Belanja Negara. Dalam RAPBN 2027, walaupun nominal TKD meningkat menjadi Rp735 triliun, Belanja Negara juga meningkat menjadi Rp4.097,2 triliun. Akibatnya, bagian TKD kembali sedikit turun menjadi sekitar 17,94 persen.
Angka tersebut memberikan ilustrasi yang sederhana tetapi kuat. Pada 2015, dari setiap Rp100 Belanja Negara, sekitar Rp34,5 ditransfer kepada daerah. Dalam RAPBN 2027, jumlahnya tinggal sekitar Rp17,9. Dengan ukuran ini, porsi fiskal daerah dalam struktur Belanja Negara selama sekitar satu dekade praktis berkurang hampir separuh.
Tahun 2026 sebagai Titik Patahan
Penurunan tersebut memang perlu dibaca dengan hati-hati. Pada periode pandemi Covid-19, Pemerintah Pusat harus meningkatkan belanja secara luar biasa untuk pembiayaan kesehatan, perlindungan sosial, dukungan dunia usaha, dan pemulihan ekonomi. Karena itu, penurunan rasio TKD pada 2020–2022 tidak seluruhnya dapat ditafsirkan sebagai perubahan desain desentralisasi fiskal. Namun setelah pandemi berakhir, rasio TKD tidak kembali menuju posisi sebelum pandemi. Sebaliknya, kecenderungan penurunannya terus berlangsung dan menjadi jauh lebih tajam pada APBN 2026. Karena itu, 2026 dapat dipandang sebagai titik patahan penting dalam hubungan fiskal pusat dan daerah.
Pada awal penyusunan RAPBN 2026, pemerintah bahkan mengusulkan TKD hanya sekitar Rp650 triliun. Dalam pembahasan dengan DPR, alokasi tersebut kemudian ditambah sekitar Rp43 triliun sehingga APBN 2026 menetapkan TKD sekitar Rp693 triliun. Meskipun demikian, tambahan tersebut belum cukup untuk mengembalikan posisi TKD seperti tahun-tahun sebelumnya. Porsinya terhadap Belanja Negara tetap turun tajam menjadi sekitar 18 persen dan terhadap PDB hanya sekitar 2,69 persen.
RAPBN 2027 memang menaikkan TKD menjadi Rp735 triliun. Namun kenaikan tersebut belum mengoreksi perubahan struktural yang terjadi pada 2026. Rasio TKD terhadap PDB kembali sedikit menurun dan porsinya terhadap Belanja Negara juga praktis tidak berubah. Dengan demikian, RAPBN 2027 lebih tepat dipandang sebagai kelanjutan daripada pembalikan arah kebijakan fiskal 2026.
Pergeseran Struktur Belanja Negara
Perubahan tersebut dapat dilihat lebih sederhana dengan membandingkan struktur Belanja Negara pada dua titik waktu. Pada 2015, sekitar 65,5 persen Belanja Negara merupakan Belanja Pemerintah Pusat dan 34,5 persen merupakan TKD. Dalam RAPBN 2027, komposisinya berubah menjadi sekitar 82,1 persen Belanja Pemerintah Pusat dan hanya 17,9 persen TKD.
Perubahan ini memperlihatkan bahwa dalam sekitar satu dekade telah terjadi pergeseran yang sangat besar dalam komposisi Belanja Negara. Jika pada 2015 sekitar sepertiga Belanja Negara dialihkan kepada pemerintah daerah, dalam RAPBN 2027 porsinya tinggal kurang dari seperlima. Sebaliknya, bagian yang tetap berada dalam Belanja Pemerintah Pusat meningkat dari sekitar dua pertiga menjadi lebih dari empat perlima Belanja Negara.
Namun peningkatan Belanja Pemerintah Pusat tidak boleh serta-merta ditafsirkan sebagai pengambilalihan seluruh fungsi pemerintah daerah. Belanja Pemerintah Pusat terdiri atas Belanja K/L dan Belanja Non-K/L. Belanja Non-K/L antara lain mencakup pembayaran bunga utang, subsidi, hibah, dan belanja lainnya. Subsidi pada dasarnya juga merupakan belanja yang manfaatnya diterima masyarakat dan dunia usaha serta kebijakannya berkaitan dengan K/L teknis, walaupun secara penganggaran ditempatkan dalam Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara.
Karena itu, argumen mengenai resentralisasi fiskal tidak perlu dibangun dengan memilah Belanja K/L dan Non-K/L. Untuk membaca distribusi sumber daya fiskal, indikator yang lebih netral adalah berapa besar sumber daya yang tetap dikelola melalui Belanja Pemerintah Pusat dan berapa besar yang dialihkan kepada pemerintah daerah melalui TKD.
Belanja di Daerah Tidak Sama dengan Desentralisasi Fiskal
Terdapat satu argumentasi penting yang perlu diperhatikan. Sebagian besar Belanja Pemerintah Pusat pada akhirnya juga dibelanjakan di daerah. Jalan nasional dibangun di daerah, subsidi energi dinikmati masyarakat di daerah, bantuan sosial diterima rumah tangga di daerah, dan berbagai program K/L dilaksanakan di provinsi serta kabupaten/kota. Karena itu, mengecilnya TKD tidak berarti masyarakat di daerah otomatis memperoleh belanja pemerintah yang lebih sedikit.
Namun dari perspektif desentralisasi fiskal terdapat perbedaan mendasar antara belanja pusat yang dilaksanakan di daerah dengan sumber daya fiskal yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Perbedaannya terletak pada siapa yang menentukan prioritas penggunaannya. Dalam belanja pusat, keputusan alokasi pada dasarnya tetap berada pada Pemerintah Pusat. Dalam TKD, terutama transfer yang memiliki tingkat diskresi tinggi, pemerintah daerah mempunyai ruang untuk menyesuaikan penggunaan anggaran dengan kebutuhan dan karakteristik lokal. Karena itu, persoalan desentralisasi fiskal bukan hanya mengenai di mana uang dibelanjakan, tetapi juga siapa yang mempunyai kewenangan menentukan penggunaannya.
Ketika Sumber Daya Mengecil, Urusan Daerah Tetap Besar
Persoalannya menjadi lebih fundamental karena penurunan porsi sumber daya fiskal daerah tidak serta-merta diikuti oleh pengurangan urusan yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. Pemerintah provinsi dan kabupaten/kota tetap menjadi penyelenggara berbagai pelayanan yang bersentuhan langsung dengan masyarakat, termasuk pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum, perhubungan, lingkungan hidup, administrasi kependudukan, dan berbagai pelayanan dasar lainnya.
Kebutuhan pembiayaan pelayanan tersebut juga tidak mengecil. Jumlah penduduk bertambah, biaya penyediaan pelayanan meningkat, kebutuhan pemeliharaan infrastruktur semakin besar, dan tuntutan masyarakat terhadap kualitas pelayanan publik terus meningkat. Jika kewenangan dan tanggung jawab pelayanan tetap berada di daerah sementara bagian sumber daya fiskal yang dialihkan kepada daerah semakin kecil, maka vertical fiscal imbalance berpotensi semakin besar. Di sinilah pertanyaan mengenai resentralisasi menjadi relevan. Resentralisasi fiskal tidak selalu berarti pemerintah pusat secara formal mengambil kembali urusan yang sebelumnya diserahkan kepada daerah. Resentralisasi juga dapat terjadi ketika sumber daya fiskal semakin terkonsentrasi di pusat sementara tanggung jawab pelayanan tetap terdesentralisasi.
Bukan Hanya Besaran TKD, tetapi Juga Diskresi Daerah
Analisis terhadap total TKD bahkan belum menggambarkan seluruh persoalan. Di dalam TKD terdapat derajat diskresi yang berbeda. DBH dan bagian tertentu dari DAU memberikan ruang penggunaan yang relatif lebih besar kepada pemerintah daerah. Sebaliknya, DAK Fisik, DAK Nonfisik, DAU yang ditentukan penggunaannya, dan beberapa jenis transfer lainnya memiliki tingkat pengaturan penggunaan yang lebih tinggi dari Pemerintah Pusat. Dengan demikian, arah desentralisasi fiskal sebenarnya memiliki dua dimensi. Dimensi pertama adalah berapa besar sumber daya yang ditransfer kepada daerah. Dimensi kedua adalah seberapa besar diskresi pemerintah daerah dalam menggunakan sumber daya tersebut.
Jika porsi TKD terhadap PDB dan Belanja Negara menurun, sementara bagian TKD yang penggunaannya ditentukan atau diarahkan oleh Pemerintah Pusat meningkat, maka resentralisasi fiskal dapat berlangsung melalui dua jalur sekaligus: resentralisasi sumber daya fiskal dan resentralisasi diskresi fiskal. Karena itu, pembahasan selanjutnya mengenai RAPBN 2027 perlu membedah komposisi TKD—terutama DBH, DAU, DAK Fisik, DAK Nonfisik, Dana Desa, serta transfer lainnya—untuk melihat apakah penurunan besaran relatif TKD juga disertai dengan penyempitan ruang diskresi pemerintah daerah.
Mempertegas Arah Re(De)-sentralisasi Fiskal
RAPBN 2027 memberikan pesan yang agak paradoksal. Secara nominal, TKD naik dari Rp693 triliun menjadi Rp735 triliun. Namun relatif terhadap perekonomian nasional, TKD turun dari sekitar 2,69 persen menjadi 2,63 persen PDB. Relatif terhadap total Belanja Negara, porsinya juga turun dari sekitar 18,03 persen menjadi 17,94 persen. Dengan demikian, kenaikan nominal TKD pada 2027 belum dapat diartikan sebagai penguatan kembali desentralisasi fiskal.
Jika perspektif diperpanjang hingga 2015, perubahan tersebut menjadi jauh lebih nyata. Rasio TKD terhadap PDB turun dari sekitar 5,4 persen menjadi 2,6 persen. Pada saat yang sama, rasio TKD terhadap Belanja Negara turun dari sekitar 34,5 persen menjadi kurang dari 18 persen. Sebaliknya, rasio Belanja Pemerintah Pusat terhadap PDB meningkat dari sekitar 10,25 persen menjadi sekitar 12 persen. Data tersebut menunjukkan bahwa distribusi sumber daya fiskal Indonesia dalam satu dekade terakhir bergerak semakin terkonsentrasi pada Pemerintah Pusat. Dalam pengertian distribusi sumber daya APBN, kecenderungan tersebut dapat dibaca sebagai resentralisasi fiskal.
Resentralisasi tidak dengan sendirinya buruk. Pemerintah Pusat membutuhkan kapasitas fiskal untuk menjaga stabilitas makroekonomi, melakukan redistribusi, menangani eksternalitas lintas wilayah, membiayai program strategis nasional, dan menghadapi berbagai risiko fiskal. Dalam beberapa bidang, pengelolaan secara nasional bahkan dapat menghasilkan skala ekonomi dan efektivitas yang lebih tinggi. Namun resentralisasi menjadi persoalan apabila perubahan distribusi sumber daya tersebut tidak diikuti oleh penyesuaian pembagian urusan pemerintahan. Jika pemerintah daerah tetap memikul tanggung jawab besar dalam penyediaan pelayanan publik sementara sumber daya fiskalnya semakin terbatas, maka akan terbentuk ketidakseimbangan antara kewenangan pengeluaran dan kapasitas pembiayaan.
Karena itu, pertanyaan utama terhadap RAPBN 2027 bukan sekadar apakah TKD Rp735 triliun lebih besar daripada Rp693 triliun pada APBN 2026. Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: apakah pembagian sumber daya fiskal antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah masih konsisten dengan pembagian urusan pemerintahan dalam sistem desentralisasi Indonesia?
Jika pada 2015 sekitar Rp35 dari setiap Rp100 Belanja Negara ditransfer kepada daerah, sedangkan dalam RAPBN 2027 tinggal sekitar Rp18, perubahan tersebut sulit dipandang hanya sebagai fluktuasi tahunan APBN. Apalagi pada periode yang sama rasio TKD terhadap PDB telah turun hampir separuh.
RAPBN 2027 belum membalikkan kecenderungan tersebut. Sebaliknya, postur yang diajukan semakin mempertegas arah menuju struktur fiskal yang lebih tersentralisasi. Tantangan ke depan adalah memastikan agar penguatan sumber daya fiskal di pusat tidak menghasilkan sebuah paradoks: tanggung jawab pelayanan publik tetap didesentralisasikan, tetapi sumber daya untuk membiayainya semakin tersentralisasi.(*)
Penulis: Dr. Hefrizal Handra (Dosen FEB/WR II UNAND)
